检察机关提起民事公益诉讼的法律障碍和程序设计,民事诉讼法论文

检察机关提起民事公益诉讼的法律障碍和程序设计,民事诉讼法论文2020年的十八届四中全会明确提出探寻求索建立检察机关提起公益诉讼制度。2021年4月，办公厅和办公厅联合发文，将进一步深化司法体制和社会体制改革任务细分为84项，并明确提出时间表，要求在2021年完成。在这84项任务中，就包含了检察机关提起公益诉讼制度，并明确了检察机关是公益诉讼的参加人①.这为解决多年来检察机关在公益诉讼中有无主体资格的争议提供了政策根据。可喜的是，(中国民事诉讼法〕〔下面简称(民事诉讼法〕〕第五十五条关于民事公益诉讼制度的原则性规定，为司法实践提供了探寻求索的法律基础，但法条粗疏，不够明确。本文结合民事公益诉讼和检察机关行使职权的特点，对检察机关提起民事公益诉讼的案件范围、方式、程序及诉讼权利义务等内容，从程序设计的角度进行探析，以期对我们国家司法和立法有所帮助。一、检察机关参与民事公益诉讼的形式及实践探寻求索我们国家1982年(民事诉讼法〕第十三条关于机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，能够支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉的原则性规定，被现行(民事诉讼法〕保存了下来，并被检察机关作为探寻求索公益诉讼的法律根据。检察机关参与公益诉讼的形式主要有四种：一是刑事附带民事诉讼。主要指在引起国家、集体财产损失的某些犯罪案件中，由检察院代表国家提起附带民事诉讼。这在刑事诉讼法中已有明确的法律受权②.二是催促起诉。指根据国家法律规定行使监管权的相关部门，对国有资产的流失不行使或怠于行使监管职责时，检察机关以监督者身份催促该部门履行其法定监管职责，对造成国有资产流失的相对人提起民事诉讼，以到达保卫国有资产不受或少受损失的目的。三是支持起诉。指检察机关支持受损害一方，对某些损害国家、集体或者个人民事权益并造成损失的施行人，向法院提起民事诉讼，以保卫受损害主体的合法权益③.四是提起民事诉讼。指检察机关以原告身份，对于污染环境等损害社会公共利益的案件，以侵权人为被告直接向法院起诉，要求其承当损害赔偿责任。从实践看，第一、第三种方式已有法律受权，社会认可度高，也得到了法院的支持和配合，运行顺畅。第二种方式是催促有管理权的机关正确行使其法定权利，履行其法定职责，符合检察机关的宪法定位，也没有争议。但第四种方式检察机关以原告身份提起诉讼，因法律没有明确受权，争议最大。最高人民检察院曾要求各级检察机关根据当地情况探寻求索直接提起公益诉讼。2004年，最高人民法院曾以复函的形式明确表示应当驳回检察机关直接提起的民事公益诉讼④,但检察机关还是进行了探寻求索并已有成功的案例。以广东省为例，2005年至2018年，广东省的检察机关以支持起诉、催促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等方式共办理民事诉讼案件92件，华而不实以原告身份直接提起诉讼的案件有2件，提起刑事附带民事诉讼案件11件，支持起诉63件，催促起诉14件，催促履行监管职责案件2件。从案件类型看，直接起诉的主要是环境污染案件，催促起诉的主要在环境污染、国有资产保卫、收回财政性借款资金等领域，而支持起诉的案件则集中在诉讼主体气力相对薄弱的消费者权益保卫、交通肇事等领域，华而不实2008年广州市海珠区检察院诉陈忠明〔海珠新中兴洗水厂〕环境污染侵权案是该省首例检察机关直接提起的民事公益诉讼案件，也是全国第一例有金钱给付内容的环境公益诉讼案件⑤.经广州市海事法院审理，该案判决已生效，全国主要媒体均有报道。对于检察机关的尝试，法院的态度有了变化。2018年，最高人民法院不再强调驳回,而是指出检察机关应当优先使用有法律根据的支持起诉或催促起诉的方式介入公益诉讼⑥.与此同时，最高人民检察院也要求以催促起诉和支持起诉的方式参与民事公益诉讼，不再要求探寻求索直接起诉方式⑦.一直到2020年底，江苏省高级法院判决江苏常隆农化有限公司等6家企业因环境污染赔罚1.6亿元。该案入选全国年度十大民事案件，检察机关充当的仍然是支持起诉角色，而原告是环境保卫联合会⑧.二、检察机关提起民事公益诉讼的法律障碍〔一〕检察机关提起民事公益诉讼的主体资格问题笔者以为，检察机关以催促起诉、支持起诉等方式参与民事公益诉讼，均不属于(民事诉讼法〕第五十五条确立的公益诉讼范畴⑨,而对损害国家利益、社会公共利益的案件，直接以原告身份提起诉讼，才是检察机关提起公益诉讼的题中应有之义，是发挥民事检察职能的最有效、最直接的方式。对于提起民事公益诉讼的主体，我们国家采取了基本法+单行法的立法形式。2018年全国人大常委会审议(民事诉讼法〕修改第一稿时，曾将提起公益诉讼的主体规定为有关机关、社会团体,定稿时又改为法律规定的机关和有关组织,这是单行法当前的规定。而我们国家现行(宪法〕(检察院组织法〕等基本法以及其他法律包括程序法和实体法均没有规定检察机关有公益诉讼的职能。因而，严格来讲，检察机关是被排除在公益诉讼主体之外的。这是检察机关提起民事公益诉讼最大的法律障碍。其实，只要有法律赋予检察机关以原告身份提起公益诉讼的权利，这个问题就迎刃而解。如正在修订的(检察院组织法〕在这次修订时才明确规定检察机关有权代表国家或公众提起民事诉讼；其他法律也有类似规定，如(破产法〕中规定对确有躲避法律、损害国家利益和市场经济秩序情形的，能够将法院驳回破产申请或撤销破产宣告建立在检察机关申请的前提下，之后再重新进行破产清算；(环境保卫法〕中明确规定检察机关有权对污染环境的行为代表公众提起民事诉讼；(反垄断法〕中对毁坏市场竞争秩序的垄断行为明确规定由检察机关提起诉讼，破除垄断；(合同法〕中对双方恶意串通损害国家和社会公共利益的合同，规定能够由检察机关提起合同无效确实认之诉；等等。〔二〕检察机关提起民事公益诉讼的程序问题1.提起公益诉讼的案件范围。我们国家(民事诉讼法〕对公益诉讼案件类型的界定，采取的是列举+概括的方式方法，该法第五十五条将污染环境、侵犯诸多消费者权益等损害社会公共利益的行为纳入公益诉讼范围。可见，能否损害社会公共利益,是能否纳入公益诉讼范围的判定标准。但我们国家法律没有对社会公共利益给出定义，因此除了已列举的环境保卫和消费者权益保卫这两类案件外，哪些案件还能够提起公益诉讼，是司法实践需要继续探寻求索的问题。2.诉讼利益的归属问题。我们国家法律尚未明确规定检察机关提起的民事公益诉讼案件胜诉后利益的归属问题。有人主张根据谁受损谁获赔的原理，应将利益归于受损害人；也有人以为检察机关是国家和公共利益的代表，公益诉讼是为了公益，应将胜诉后获得的利益归于国家。3.诉讼后果的承当。检察机关提起公益诉讼的结果包括胜诉、败诉、撤诉、调解。一旦提起的诉讼请求未得到法院的支持，因诉讼产生的损失由谁承当？如由原告承当，则在民事公益诉讼中能够建立反诉制度。学界和实务界大部分人以为检察机关提起的公益诉讼不宜赋予被告反诉权。其原因是：检察机关作为公益诉讼的起诉主体仅仅仅是程序性当事人，与实体性当事人不同。反诉的主张应当是针对实体权利义务承当者提出，而在民事公益诉讼案件中，真正的实体权利义务当事人是不确定人群，并未直接参诉，因此反诉权处于一种事实上不能行使的状态[1].因而，民事公益诉讼中胜诉被告人的权利救济只能通过两种途径实现：一是通过国家赔偿。由于检察院的起诉权源于公法的受权，起诉代表国家行为，被告损失应由国家赔偿。二是由诉讼中被检察机关代表的利益受损人承当。问题是，从法律关系分析，二者之间并不是委托代理关系，因此要让利益受损人承当败诉的责任，在事实操作与法律理论上都不具有可行性，而国家赔偿本质上是全民赔偿，又与民法责任自负的原则不相适应。4.检察机关对于诉讼活动和裁判结果能否行使监督权的问题。有人以为，检察机关根据宪法和民事诉讼法的规定，身兼法律监督者和原告两种角色，一旦败诉又存在利用公权利抗诉的问题，在追求平衡的民事诉讼架构中地位尴尬，有可能陷入既是运发动、又是裁判员的怪圈[2].也有人以为，在民事公益诉讼案件中，检察机关的身份是当事人而不是法律监督者，应与普通民事诉讼一样，保持当事人的同一性。在二审上诉时不宜更换为上级检察机关，只要需要抗诉时，才由上一级检察机关出庭支持抗诉[3].三、检察机关提起民事公益诉讼的程序设计〔一〕检察机关提起民事公益诉讼的案件范围我们国家(民事诉讼法〕第五十五条以列举法明确规定环境污染与损害诸多消费者权益两类案件属于公益诉讼的案件范围。法条又概括规定，案件范围包括但不限于这两类案件，其他损害社会公共利益的行为同样能够纳入公益诉讼范围。这样，损害社会公共利益，是当前法律界定公益诉讼案件范围的唯一标准。但何为社会公共利益？现行法律或法规没有给出明确的定义。我们国家(物权法〕当初制定时曾在草案中尝试对此定义，所谓社会公共利益，指公共道路安全、公共卫生医疗、灾祸防治、科学及文化教育、环境保卫、文物古迹及风景名胜区的保卫、公共水源及水利、森林保卫，以及国家法律规定的公共利益[4],但最终未被写入该法中。对于社会公共利益的定义，现仍处于学术研究层面，对于其牵涉多数人利益的公共性特点，没有争议。环境治理、生态保卫，无疑属于牵涉社会公共利益的范畴。有人以为，将事涉婚姻、收养、禁治产事件等适用人身诉讼程序的相关纠纷也纳入公益案件保卫范畴，赋予我们国家检察机关对相关案件直接提起诉讼的自由裁量权[3].笔者以为这一看法值得商榷。检察机关是国家利益、社会公共利益的代表者，在诉讼实体当事人缺位时，作为程序当事人提起诉讼有其道理，而上述婚姻、收养、禁治产几类案件可能牵涉公序良俗，牵涉私益，一般都有实体权利义务承当者，因此检察机关不宜参与。笔者以为，除上述(民事诉讼法〕规定的两类案件外，以下案件可以列入检察机关依法提起民事诉讼的范围：一是反垄断案件。在供电、电信、能源、铁路、金融等领域，由于我们国家的特殊国情构成了不少全国性的行业垄断机构，它们利用垄断优势，排斥其他合法经营者，损害消费者的合法权益，也牵涉可能损害公益。二是损害公共设施的案件。我们国家现行民事、行政法律没有对行政机关非法占用公共设施造成损害这类违法行为作出明确规定，现实中经常有公众利益遭到损害但无法行使诉权的情况，故也应考虑将其列入检察机关依法提起公益诉讼的范围。